الأربعاء، ١٨ أكتوبر، ٢٠١٧ 

الحياه

إدارة مصـر بين المركزية التقليدية واللامركزية المعاصرة

أبوزيد راجح

إن الاتجاه العالمى التاريخي فى إدارة الدولة الحديثة يتجه نحو الحد من المركزية والتوسع فى تطبيق اللامركزية. ويقتصر دور الحكومة المركزية فى هذه الحالة على الأمور السيادية مثل الدفاع والسياسة الخارجية وإدارة الاقتصاد القومى ، وكذلك إنشاء المشروعات القومية الكبرى والمرافق العامة التى تربط الأقاليم بعضها ببعض. 


إدارة مصر بين العمران المركزية التقليدية واللامركزية المعاصرة


نظام الإدارة في مصر نظام مركزي شديد المركزية ، فحكومة العاصمة تسيطر سيطرة شبه كاملة على شئون المحليات من محافظات ومدن وقرى . وليس للقاعدة الشعبية سلطة فعلية وحقيقية في إدارة شئونها المحلية أو في التأثير على مسار الشئون القومية العامة . لقد كانت لهذه المركزية في الحكم مبرراتها التاريخية والجغرافية ؛ إذ إن حضارة مصر قامت منذ فجر التاريخ على الزراعة النهرية ذات الدورات السنوية الثابتة .ويتطلب ذلك حكومة مركزية تضبط توزيع المياه وتنظيم الري وإقامة وصيانة الجسور. هذا وقد ساعدت طبيعة مصر الجغرافية وشكل المعمور المصري في الوادي والدلتا - كواحة تحف بها الصحراء والبحار- على حتمية المركزية في كيان الدولة وإدارتها . 


لقد كان الحاكم – وهو رمز الحكم والإدارة – يجمع في يديه كافة السلطات المدنية والدينية ، كما كان يعتبر المالك الأوحد لكل أرض مصر. وكانت الأرض تقطع (تخصص) لأنصار الحاكم ومعاونيه ، ثم تسترد ويعاد تخصيصها مع كل حاكم جديد .وهذا النظام في ملكية الأرض كان سبباً ونتيجة – في آن واحد- لمركزية الحكم فى مصر. كان تعداد مصر منذ فجر التاريخ وحتى العصر الحديث حوالى ٣ ملايين نسمة تعيش على حوالى مليونى فدان .


 لقد استنفدت هذه الحضارة الزراعية النهرية أغراضها وأتمت دورتها ، ونحن في بدايات دورة حضارية جديدة تقوم على أسس تختلف تماماً عن سابقتها . فتعداد سكان مصر الآن يزيد على ٨٠ مليون نسمة . ومن المتوقع أن يصل عام ٢٠٥٠ إلى ما يزيد على ١٤٠ مليون نسمة. والنطاق العمرانى لم يعد يقتصر على الشريط الطولى الضيق الذى يسير من الجنوب إلى الشمال ، بل سوف يمتد إلى آفاق أوسع وأرحب فى صحراوات مصر وسواحلها. وسوف تتغير أنساق الحياة لكى تتلاءم مع البيئة الإيكولوجية الجديدة بكل تحدياتها ، ومع الفكر والعلم المعاصر بكل معطياته. وسوف يتاح للفرد دور أكبر فى تشكيل الحياة الاجتماعية والسياسية، كما سوف تتاح له أيضاً مزيد من الإمكانات للأبتكار والإبداع. هذه الحياه الجديدة ستتطلب نمطاً آخر فى الإدارة يتسم أساساً بالمشاركة الشعبية الفعّالة على المستوى المحلى وعلى المستوى القومى. كما يتسم باللامركزية فى الإدارة تخطيطاً وتنفيذاً . وبتحقيق اللامركزية فى نظام الإدارة يمكن أن تتحقق الديمقراطية كنظام سياسى. والقول الشائع فى هذا الشأن هو أن "اللامركزية تعنى الديمقراطية "  

“Decentralization means Democratization”

يعني النظام اللامركزي في الإدارة تقسيم الدولة إلى أقاليم تنموية تخطيطية وإدارية على أن يتولى كل إقليم إدارة شئونه في مجالات الإنتاج والخدمات بنفسه ، تاركاً للحكومة المركزية وضع التخطيط الإستراتيجي والسياسات العامة والقيام بالمشروعات القومية الكبرى والتنسيق بين الأقاليـم0
إن الاتجاه العالمى التاريخي فى إدارة الدولة الحديثة يتجه نحو الحد من المركزية والتوسع فى تطبيق اللامركزية. ويقتصر دور الحكومة المركزية فى هذه الحالة على الأمور السيادية مثل الدفاع والسياسة الخارجية وإدارة الاقتصاد القومى ، وكذلك إنشاء المشروعات القومية الكبرى والمرافق العامة التى تربط الأقاليم بعضها ببعض. أما حكومة الأقاليم فتقوم أساساً بتقديم الخدمات الاجتماعية من تعليم وصحة وإسكان وثقافة وأمن. وكذلك تقوم بتخطيط وتنفيذ وتشغيل مشروعات المرافق ، وبالتنمية الإنتاجية والخدمية داخل الإقليم .وهذا يتطلب أن يكون للإقليـم موارده المالية الخاصة ، والسلطات الإدارية الكافية ، والأجهزة المؤهلة للقيام بمسئولياته. ومن البدهى أن تتم سياسات وخطط الإقليم داخل إطار السياسات والخطط القومية العامة للدولة. ويمكن للإقليم أن يتلقى دعماً من الحكومة المركزية وذلك لتحقيق التوازن فى التنمية بين الأقاليم المختلفة وكذلك لتحقيق العدالة الاجتماعية على المستوى القومي. 


وسوف يؤدى الأخذ بنظام الأقاليم إلى إدارة أفضل للتنمية وتحقيق معدلات مرتفعة لها فى كل مجالاتها ، كما سيؤدى أيضاً إلى الحد من تضخم البؤرة القاهرية ، بل إلى انكماشها . كما سوف يؤدى إلى إعادة الاتزان إلى النسق العمراني القومي بأكمله وعلاج ما يعانيه من خلل واضح .


ولا يعنى الأخذ بنظام الأقاليم إنشاء مستوى إداري جديد يؤدي إلى مزيد من بيروقراطية الإدارة في مصر بل يعنى تحويل السلطة المركزية المفرطة في العاصمة إلى سلطات إقليمية تقوم بأداء الخدمات المباشرة الإنتاجية والاجتماعية لسكان الأقاليم .


النظام الإداري الحالي: تشتمل الإدارة الحكومية في مصر علي مستويين إداريين : المستوى الأول هو الإدارة المركزية في العاصمة . وتتمثل في وزارات الدولة السيادية والوزارات الإنتاجية والخدمية . والمستوي الثاني هو الإدارة المحلية التي تقوم بإدارة المحافظات والمدن والقرى أو ما يعرف "بالمحليات". وقد أعطى النظام الإداري المصري للمستوي الأول هيمنة شبه كاملة على المستوي الثاني ، حتي يمكن القول أن الإدارة المحلية لا تتمتع بذاتية مستقلة بل انها في الواقع تعمل لدي الحكومة المركزية وتعتبر امتداداً لها . أي أنها بمثابة أذرع لهذه الحكومة في إدارة المحافظات والمحليات. 


وقد اتسم النظام الإداري المصري بظاهرتين خطيرتين وهما :

-   عدم التنسيق الكافي بين الوزارات المركزية في مجالي التنمية والخدمات بل تقوم كل منها بوضع خططها وتنفيذها وهي في معزل عن غيرها . وهذه الظاهرة واضحة أيضاً على 


المستوى المحلي إذ أن أنشطة المديريات المختلفة في المحافظة الواحدة لا يجمعها نسيج إداري واحد . وهذا يعني أن العلاقات الأفقية بين الوزارات علي المستوى المركزي، وبين المديريات علي المستوى المحلي شبه غائبة.


-    كان الأداء على المستوى المركزي ينصب أساساً علي إيجاد الحلول للمشاكل الآنية في مداها القصير . ولم تعبأ الحكومة المركزية كثيراً بوضع خطط طويلة المدى تحقق رؤى وأهداف قومية متفق عليها .

سلبيات النظام الإداري الحالي: أدي النظام الإداري الحالي بعد تطبيقه على مدى ستين عاماً إلى قصور واضح في إدارة التنمية ، وعدم انتقال مصر من دولة نامية إلى دولة متقدمة ، وقد سبقتها في ذلك العديد من الدول . ويمكن إيجاز النتائج السلبية لهذا النظام فيما يلي :


-عدم العدالة في توزيع الاستثمارات بين المحافظات وتركيزها في المراكز الحضرية الكبرى وحرمان المحافظات النائية منها ، مما أدى إلى تضخم هذه المراكز تضخماً أخل بمنظومة العمران المصري وأفقدها اتزانها . ذلك لأن التخطيط لهذه الاستثمارات يتم مركزياً بتحيز مكاني واضح ، ودون الأخذ في الاعتبار بدرجة كافية ضرورة تنمية أقاليم مصر جميعها بطريقة متوازنة ومتوازية. 


-وكما كان هناك تحيز مكاني في مجال التنمية كان هناك أيضاً تحيز مجتمعي . فلم تعطي الدولة اهتماماً عادلاً ومتناسباً مع الاحتياجات الفعلية لشرائح المجتمع المختلفة بهدف تحقيق التماسك الاجتماعي والعدالة الاجتماعية . فعلى سبيل المثال في مجال الإسكان  تركز اهتمام الدولة خلال خمسينات وستينات القرن الماضي على توفير الإسكان الشعبي والإسكان العمّالي ، ثم انتقل الاهتمام إلي الإسكان المتوسط خلال السبعينات والثمانينات، ثم انتقل مؤخراً إلى الإسكان فوق المتوسط والإسكان الفاخر ، مع تجاهل شبه تام للإسكان الشعبي والعمّالي . أي أن مؤشر الإسكان انتقل من أحد طرفي الطيف الاجتماعي الى الطرف الأخر دون إدراك كاف للنتائج الخطيرة التي قد تترتب على ذلك.

يختلف نظام الأقاليـم بين دولة وأخرى . فليس هناك أنماط جاهزة للنظام الإقليمي يمكن الأخذ بها. إذ يجب أن ينبع مثل هذا النظـام من خصوصية الدولة : الجغرافيـة والتاريخيـة والسكانيـة والإمكانات والفرص المتاحة في كل منطقة فيها . كما ان السياسـة التنموية التي تتبعها الدولة لها أثرها أيضاً في تحديد أقاليمها .
-عدم وجود سياسة للتنمية المكانية تتناسب مع النمو السكاني المتزايد . ولم توضع الاستراتيجيات والخطط لمواجهة الزيادة السكانية وتوفير ما تحتاجه من حيز مكاني وفرص عمل يسيران في تناسب وتزامن مع هذه الزيادة المستمـرة .


-عدم وجود نظام مؤسسي وتشريعي واحد لإدارة الأراضي من حيث الحيازة والتخصيص والاستخدام بما يحقق تنمية مستدامة على المستوي القومي والإقليمـي والمحلي . وقد أدي ذلك في بعض الأحيان إلى استخدام الأرض بغرض المضاربة والتربح السريع بدلاً من استخدامها لأغراض التنمية. كما أدى إلى عدم قدرة الإدارات المحلية على التصرف في الأراضي المتاحة لها داخل حدودها الإدارية .


-أدى تركيز السلطة في العاصمة وإنفرادها بوضع السياسات واتخاذ القرارات الهامة والحاكمة إلى عدم إتاحة فرصة كافية للقواعد الشعبية في المشاركة الايجابية في وضع هذه السياسات واتخاذ مثل هذه القرارات ، وذلك حتى في الأمور التي تمس حياتهم بصورة مباشرة . والمشاركة الشعبية هي سمة أساسيـة من سمات الدولة الحديثة ، إن لم تكن أهمها . وفي ظل اللامركزية يمكن تحقيق هذه المشاركة والانتقال بمصر من النمط التقليدي في الإدارة إلى الأنماط المعاصرة.


ونظراً لقصور الأداء السابق ذكره فإنه يجب إعادة النظر في النظام الإداري الحالي والتفكير في نظام إداري جديد يتولى حل المشاكل السابق ذكرها ، وكذلك إدارة التنمية والعمران خلال الحقبة القادمة . 


التحول من المركزية إلى اللامركزية

يعني النظام اللامركزي في الإدارة تقسيم الدولة إلى أقاليم تنموية تخطيطية وإدارية على أن يتولى كل إقليم إدارة شئونه في مجالات الإنتاج والخدمات بنفسه ، تاركاً للحكومة المركزية وضع التخطيط الإستراتيجي والسياسات العامة والقيام بالمشروعات القومية الكبرى والتنسيق بين الأقاليـم . وبذا يكون للإقليم كيان إداري ذاتي له موارده المالية الخاصة وله أجهزته الإدارية والمالية والفنية القادرة على تحقيق أهدافه وبرامجه ، ولكن نجاح مثل هذا النظام يحتاج في المقام الأول إلي إرادة سياسية واعية وقبول شعبي واسع وقيادات كفأه علي المستوي القومي والإقليمي .  


يختلف نظام الأقاليـم بين دولة وأخرى . فليس هناك أنماط جاهزة للنظام الإقليمي يمكن الأخذ بها. إذ يجب أن ينبع مثل هذا النظـام من خصوصية الدولة : الجغرافيـة والتاريخيـة والسكانيـة والإمكانات والفرص المتاحة في كل منطقة فيها . كما ان السياسـة التنموية التي تتبعها الدولة لها أثرها أيضاً في تحديد أقاليمها .


والتحول من النظام المركزي شديد التمركز – كما هو الحال في مصر – إلى النظام اللامركزي لن يكون هيناً . وقد يستغرق وقتاً ليس بالقصير حتى تستكمل اللامركزية أو "الإقليميـة" مقوماتها 


المؤسسية وكوادرها البشرية . ويستلزم هذا التحول التعاون والمشاركة بين كافة الأطراف المعنية. كما يستلزم المراجعة والتقييم بين كل فترة وأخري لتصحيح المسار حتى يتحقق النظام اللامركزي بالكامل . وفي هذا الشأن يجب على الحكومة المركزية تقديم الدعم الكافي للارتقاء بمستوى كفاءة العاملين بالإدارات المحلية للقيام بمسئولياتهم في ظل نظام ديمقراطي جديد.


أهداف الإقليمية: مع الأخذ بنظام الأقاليم ولا مركزية الإدارة يمكن تحقيق الأهداف الآتية:

-كفاءة الإدارة في تنمية الحيز الجديد والانتقال السكاني إليه وحل مشاكل الحيز الحالي ، أي إدارة التنمية القومية الشاملة .


-تحقيق المشاركة الشعبية الفعّالة في الإدارة . إذ أن سكان الإقليم الواحد سيقومون بأنفسهم ومن خلال مؤسساتهم الرسمية والمدنية بتحديد الاحتياجات وأولياتها ، ووضع الخطط والبرامج والأشراف على تنفيذها . وبمثل هذه المشاركة الشعبية يمكن أن تتحقق الديمقراطية في الحكم ، وهذا هو الهدف الأساسي للنظام الإقليمي .

 

والتحول من النظام المركزي شديد التمركز – كما هو الحال في مصر – إلى النظام اللامركزي لن يكون هيناً . وقد يستغرق وقتاً ليس بالقصير حتى تستكمل اللامركزية أو "الإقليميـة" مقوماتها  المؤسسية وكوادرها البشرية .


-الاستفادة الكاملة من مقومات وموارد الأقاليم والميزة النسبية لكل منها بما يتيح أفضل استغلال للموارد والثروات وتوزيع عائدات التنمية بشكل متكافئ ، يمكن أن تتحقق معه تنمية مكانية متوازنة وعدالة إجتماعية بين شرائح المجتمع .


-تحقيق التوازن والتوازي في التنمية بين الأقاليم المختلفة ، دون تركيز الاهتمام ببعض الأقاليم على حساب الأقاليم الأخرى . أي تحقيق العدالة في التنمية بين الأقاليم المختلفة .


-التحول من التنمية القطاعية التي تقوم بها الوزارات المختلفة دون تنسيق فيما بينها إلى تنمية مكانية تتوحد فيها الجهود على المستوى المركزي والمستوى الإقليمي لتحقيقها .


-التوجيه الأمثل للإستثمارات لدعم خطط التنمية بالأقاليم حسب المخطط الإستراتيجي الإقليمي والقومي .

تحديد حدود الأقاليم: تعددت الأسس التي يمكن أن تتحدد بموجبها حدود الأقاليـم وذلك لتعدد المدارس الفكرية في هذا الشأن. فضلاً عن أنه لكل دولة خصوصيتها التي يجب أن تؤخذ في الاعتبار عند تحديـد الأقاليم بها. ويمكن أن تكون القواعد الآتية أسساً سليمة للتخطيط الإقليمي في مصـر:


-أن يكون للإقليم إمكانات تنمويـة كافيـة لكي يكون قادراً علـى تنميـة ذاتـه بذاتـه ، ويكـون دور الحكومة المركزية فـى هذا الشـأن هو دور" التمكين" والدعم في مراحـل التنميـة الأولى. كما يجب أن تكـون الأنشطة التنمويـة متعـددة ومتنوعـة ، وإن كان مـن الممكن – بل ومن الأفضل – أن يكـون للإقليـم نشـاط تنموي رائـد يمثـل قاطـرة التنمية فيه ، مثل صناعة معينة أو سياحـة أو زراعة متخصصـة أو غير ذلك .


-أن تكون مساحة الإقليم وحجم السكان به كافياً لكي يمثل كياناً مكانياً وسكانياً قادراً على إدارة شئونه بنفسه. كذلك تكون لديه القاعدة البشرية التي يمكن تأهيلها على استيعاب التقنيات الحديثة في تخطيط وتنفيذ وتشغيل مشروعاته.


-أن يشتمل الإقليم على جزء من الحيز المعمور الحالي وجزء من الحيز المعمور الجديد حتى تسهل عملية الانتشار السكاني وتوطين الزيادة السكانية خارج الوادي والدلتا. ويجب أن يكون للإقليم إطلالة على البحر المتوسط أو البحر الأحمر، أي أن تكون له موانيه البحرية وأيضاّ مطاراته الدولية . 


مهام الأقاليم وأطرها الإدارية والتشريعية:  مما سبق يتضح أن مهام الإقليم كمستوى إداري مستجد يقع بين الوزارات المركزية والإدارات المحلية يمكن تلخيصها فيما يلي :


-وضع المخطط الإقليمي بمراحله المختلفة ومتابعة تنفيذه، وتخطيط وتنفيذ وتشغيل مشروعات التنمية الجديدة داخل الإقليم.


-الارتقاء بمستوى الحياة الحضرية في كل مجالاتها، وتقديم الخدمات الاجتماعية اللازمة لمواطني الإقليم ، مثل الإسكان والمرافق وشبكات النقل والتعليم والصحة والأمن والثقافة والرياضة وغيرها .


-التنسيق بين المحافظات التابعة لها والأشراف عليها والعمل على أن تتم التنمية بها جميعاً بصورة متوازنة وعادلة وبما يحقق التنمية القومية الشاملة.

ومع تحديد دور حكومـات الأقاليم ومسئولياتها ووظائفها ، يجب أيضاً تحديد علاقات الإقليم مع الوزارات المركزية من ناحية ، ومع الإدارات المحلية التابعة لها وهى المحافظات والمدن والقرى من ناحية أخرى تحديداً دقيقاً . وبمعنى آخر فإنه يجب تحديد واجبـات ومهام كل مستوى إداري 


من هذه المستويات وتقسيم العمل بينها تقسيماً واضحاً ومحدداً، بحيث تتكامل جميعاً في منظومة إدارية واحدة ذات كفاءة عالية في إدارة التنمية . ولكي نضمن فاعلية هذه المنظومة واستدامتهـا 

فإنه يجب أن توضع في إطارها التشريعي الصحيح ، إذ بدون هذا الإطار فإنه يصعب تطبيق نظام الأقاليم ، وتظل المركزية هي البديل الوحيد المتاح لإدارة التنمية والعمران .